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近日，美国政府会计准则委员会（GASB）发布了《政府财务报告分析指南（第二版）》，旨在帮助投资公司、评级机构、机构投资者、共同基金、债券机构、立法监管以及研究机构更好地理解美国各州和地方政府的财务报表所传递的财务信息。

        其实，在世界审计组织现行的国际审计准则和指南框架中，有两类事涉政府良好治理的指南，即政府内部控制指南和政府会计准则指南。这充分表明了政府会计在政府治理中的重要地位。

        国外风景各不同

        从国外的经验看，一般而言，政府会计包括两个方面的内容：一是反映政府预算情况的政府预算会计，二是反映政府财务活动的政府财务会计。

        中南财经政法大学会计学院会计系副主任、政府会计研究所所长张琦告诉《中国会计报》记者，政府财务会计是以权责发生制为基础的。

        与收付实现制相比，权责发生制的突出优点是实现了价值确认与权力确认的统一，因而有利于明确责任。

        只有明确了责任，才能有效地进行问责。

        目前，各国都在积极推动本国的政府会计改革，但不同国家的改革路径和改革状态的选择不同。

        “一国的政治体制在很大程度上决定了该国政府会计的改革路径与改革状态。”审计署审计科研所所长崔振龙向记者介绍，美国的联邦制决定了中央政府与地方政府分别成立了两个政府会计准则委员会，尽管联邦政府财务会计已经基本实现以权责发生制为基础，但是预算会计仍主要适用收付实现制。

        并且，美国财政部财务管理处还有一个收付实现制会计系统，跟踪支付给商品或服务提供商以及其他各方的现金。

        美国预算会计系统则完整地披露预算编制、调整与执行情况。

        “这意味着美国政府及其部门保持了两套账目，即在财务报表之外，还保留着一套以收付实现制为基础的预算会计系统。”崔振龙说。

         而新西兰是单一制国家，这决定了它只有一个准则制定机构，制定的准则适用于所有公共部门，并且有一套中央政府层面上的财务报表。

         与新西兰不同的是，英国同样是单一制国家，但在改革过程中出现了两个准则制定机构。

         不过到目前，单一制政治体制对其政府会计改革的影响也逐渐显现出来，即中央政府和地方政府均拟采用国际财务报告准则（IFRS），并且编制了政府整体层面的合并财务报表。

         除此之外，印度的单一联邦制国家特点也使政府会计改革在全国得到推广。

         中国应建完整的政府“账本”

        但目前，我国反映政府收支状况、资金使用情况的是政府预算会计，尚未建立政府财务会计制度。相比较而言，预算会计并不能完整地把政府受托管理的公共资源、资产以及政府债权债务的情况等纳入会计核算和报告范围。

        也就是说，政府的“家底”还不能完整地摸清，这显然不利于加强政府财政财务管理，提高财政透明度，实现财政管理的科学化、精细化。因此，有必要加快推进政府会计改革，建一个完整的政府“账本”。

        不过可喜的是，我国已经在政府财务报告的主体范围、报告内容、资产负债范围、编报程序等重要问题上做了大量研究并取得了重要成果。财政部先后选择了23个省份参与试编权责发生制政府综合财务报告，进行了有益的探索和实践，这将为下一步制度建设奠定坚实基础。

        在崔振龙看来，虽然“政府财务报告”、“政府财务报表”、“政府财务审计”等术语在我国已广泛流行，但在上述方面，我国理论界仍然与发达国家存在着差距。

        张琦则认为，随着我国财政透明度以及公众参政意识的不断提高，公众对于高质量的政府会计信息的需求也会随之增加，推进政府会计改革的步伐还应走得更快。

        财政预算与政府财务应并肩而行

        会计与审计的天然联系使得政府会计与政府审计紧密结合在一起。

        审计机关作为经济社会运行的监督机构，对政府会计制度的现状应该有清晰的认识。同时，改革后的政府会计准则是审计机关的审计判断标准，并且直接影响着公共部门的财务报告质量与审计成本。

        在实践中发现，很多单位的“小金库”资金来源于公共部门出租资产形成的收入。

        收付实现制下政府会计制度没有核算成本，不能够反映公共部门资源使用效率也是形成某些部门账外资产的重要原因。

        新西兰等政府会计改革成功国家的模式值得我国借鉴。

        比如，实行资本收费制，资源使用费计入部门提供的服务和产品成本，以此来衡量部门财务绩效，并影响部门预算拨款请求，迫使公共部门处置闲置资源，重视资源使用效率。

       崔振龙告诉记者，每年的预算收支毕竟是个流量，而政府履行职能所掌控的公共资源除了这个流量外，还有数目庞大的存量。

       而且随着我国经济的发展以及流量向存量的转化即财政资金转化为国有资产，存量资产还会越来越大，无论是从理论方面还是从现实需要来说，政府会计都不能只关注每年的流量而忽视存量。

      “我国现行的政府会计必须改革，相应地，政府审计制度也要进行改革。随着我国经济社会的发展，政府会计和政府审计必将从现在的‘财政预算’代替‘政府财务’，过渡到财政预算与政府财务两者并重。”他说。

       显然，政府会计改革，也是深化公共财政管理、改善政府绩效管理的必然要求。

       但张琦认为，现有的预算会计系统对政府资金使用的效果和效率的评价都比较弱。

       “我们相信，就像随着经济体制改革的推进、企业的‘小财务’从国家的‘大财政’中独立出来那样，随着政府绩效管理改革的不断深入，以及预算支出绩效评价的不断推进，政府财务管理也必将从预算体系中独立出来。”崔振龙说。